近年来，从事金融业务的地方金融组织迅猛发展，由于其地方性及在金融创新领域的活跃性，经营活动易引发金融消费者、投资者与地方金融组织或地方金融组织之间的金融民事纠纷，如何在制度轨道上推进司法机关与行政监管主体有效衔接、相互配合与尊重，发挥金融法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，是关系地方金融组织监管实效的关键。随着地方金融监管领域立法、规范制定及相关实践的不断推进，金融领域行政监管和民事司法的衔接需求增大，对相关衔接机制的研究具有愈发重要的理论及实践意义。
地方金融行政监管和民事司法衔接的逻辑起点
第一，地方金融行政监管与民事司法二者存在静态差异性，即在直接目标、运行逻辑和常用手段上存在内在规定性差异。在直接目标上，地方金融行政监管是为了防范系统性风险，维护市场稳定和秩序，保护金融消费者合法权益；金融民事司法则是为了确认民事权利义务，解决争议，实现个案正义。在运行逻辑上，地方金融行政监管通过主动干预进行事前和事中防范，更具灵活性和政策性，强调整体效率；金融民事司法则是通过案件办理进行事后救济，体现了司法的中立性。在主要方式上，地方金融行政监管可采用制定规范性文件、核发牌照、开展监督检查、进行监管谈话、发布风险预警提示、实施行政处罚等措施；金融民事司法则以办理案件、发布典型案例、发送司法建议等方式引导和规范金融市场主体的行为。二者的静态差异根本上是行政权与司法权的差异，而有效的衔接机制有利于发挥各自所长、实现优势互补，形成全链条执法司法体系，保障地方金融组织在法治轨道上健康发展。
第二，二者存在动态差异性，即在实践中可能出现个案冲突和认定结果差异。如地方金融行政监管否定的金融交易行为或合同不一定在民事司法中被认定为无效，地方金融行政监管对交易行为性质的认定标准、认定结果可能不同于民事司法对同一交易行为的认定，金融民事司法裁判可能与金融行业惯例、监管标准存在周期性差异等。通过衔接与合作机制实现二者协调，能够有效减少金融监管执法司法体制实际运行过程中的个案冲突和矛盾，避免造成地方金融组织及其他市场主体行为准则的混乱等不良影响。
第三，二者最终目标具有同向性，即均为维护金融市场秩序、保障国家金融安全。一方面，国家最高司法机关通过颁布司法解释、司法政策性文件引导金融民事裁判与监管政策协调，并强调以匹配“穿透式监管”的“穿透式司法”理念为指导认定法律关系性质和当事人权利义务。另一方面，金融行政监管明确“管合法更要管非法、管行业更要管风险”，不仅关注持牌机构，还对可能衍生金融风险的一般商事行为保持警惕，以消除监管盲区和套利空间。在此背景下，通过协调机制保障金融行政监管与民事司法在具体层面上的衔接与合作，有助于稳定市场预期，实现二者共同的最终目标。
地方金融行政监管和民事司法衔接的领域方向
一是在常规执法的衔接上，以行政监管为主导，民事司法通过案件办理体现尊重、支持和保障。其一，在市场准入方面，对地方金融组织进行设立、变更、终止审批及备案属于行政监管职责，民事司法不直接参与，但可能在案件办理中否定违反市场准入法规的民事行为的效力。其二，在日常操作规范监管方面，由行政监管机构开展现场及非现场检查与行为监管，督促地方金融组织规范展业；民事司法则对案件办理中发现的地方金融组织规避监管目的的异常金融行为给予否定性司法评价、发出风险提示。其三，在保护性政策的执行监督方面，由行政监管机构开展检查、建立投诉举报机制，督促地方金融组织履行投资者适当性管理义务；民事司法则通过办理金融民事案件，为金融消费者提供司法救济，对侵权行为给予否定评价。衔接制度设计的方向上，针对地方金融组织监管上央地协同、属地监管的特点，应建立并畅通民事司法与多层级、多地行政监管机构的可行性信息互通、咨询会商渠道，为民事司法在涉金融合同效力认定、金融专业性法律事实认定、金融行业惯例和行业标准查明等方面提供专业支持，同时为行政监管及时了解金融民事诉讼中发现的地方金融组织异常行为提供便利。
二是在风险处置的衔接上，实现地方金融风险处置多方协同，发挥民事司法包括破产程序的重要作用。其一，在协调金融风险行政监管处置与民事诉讼程序方面，现有主要制度为中止诉讼、集中管辖的框架性规定，目的在于确保对出现重大经营风险的金融机构财产进行统一处置，体现了司法对行政监管处置的配合与支持。其二，在衔接金融风险行政监管处置与破产程序方面，同样仅有以金融机构为对象的框架性制度设计，尚无具体实施办法。因此，设计衔接制度时，应针对地方金融组织种类繁多、包含除持牌机构外一般主体的特点，重点补齐以地方金融组织为对象，尤其是兼顾地方金融组织中非金融机构主体的衔接制度，完善符合地方金融组织特征的衔接规范和实施细则，提升现有制度的可操作性及其对监管新趋势的适应性。
地方金融行政监管和民事司法衔接的挑战应对
一是平衡创新发展与风险控制。须关注行政监管和民事司法介入地方金融市场的限度和范围，有效平衡金融创新发展与金融风险控制。其一，正确理解“属地化”，助力全国统一金融市场建设。强调对地方性金融组织监管职权上的央地分工、属地监管的同时，应遵循“规制统一”“中央统一规则、地方实施监管”原则。在尊重各地市场自发性的前提下，决定对地方金融组织的创新业务施加影响时，应重视沟通衔接，避免因各地监管规则和司法标准不一，影响全国统一金融市场的建设。其二，搭建全国统一线上衔接平台，提升“多头”互通会商效能。地方金融组织类型各异，发展迅速，“中央集中、地方分层”及地方“谁审批、谁监管、谁担责”的监管模式使民事司法与行政监管的衔接成为各级司法机关与多层级、跨地域行政监管机构的衔接。搭建纳入全国司法机关和监管机构的统一线上衔接平台，有利于大幅提升信息互通、咨询会商效能及辐射性，及时有效应对地方金融组织业务创新带来的新问题。其三，为创新设置“动态关注”安全阀。鼓励地方金融组织在可控环境中测试新产品，在风险暴露前调整规制策略。建立包括监管机构、司法机关在内的金融创新评估委员会，运用监管科技（RegTech）、司法区块链等信息技术，动态评估地方金融组织业务创新风险，及时提供支持、保障、服务，既避免地方金融组织业务活动游离于监管和司法视野之外、引发系统性金融风险，又避免因过度干预而抑制金融创新和市场活力。
二是细化基于对象的分级分工。在风险处置方面向“精准化延伸式”处置方式转变，根据地方金融组织的系统重要性程度和金融行为负外部性大小配置监管资源和司法资源，构建更具针对性、操作性的处置框架。其一，以业务范围窄、客群特定、资本规模小、风险外溢性有限的小型简单地方金融组织为第一层级，遵循“司法救济为主、行政处置为辅”的处置逻辑。通过民事司法集中解决此类地方金融组织的涉诉纠纷，并在其经营失败时经破产清算或重整程序实现市场化退出。行政监管机构不直接接管和主导对其的风险处置，而是在司法程序中提供专业意见，协助司法机关厘清相关业务模式性质、保障债权人的公平受偿权。其二，以业务规模大、风险传染性高的系统重要性地方金融组织为第二层级，遵循“行政处置为主，司法保障为辅”的处置逻辑。将风险处置权前置集中于专业行政监管机构，采取针对性处置措施，包括强制要求其补充资本、限制分红、调整高管，派出接管组全面接管其业务和财产，承接健康资产业务以维持关键金融服务不中断，促成其与健康金融机构的合并重组，动用地方金融稳定保障基金提供流动性支持等。司法机关协助对行政监管机构主导的重整计划、资产转移等进行司法确认，提高处置效率，并确保行政处置程序在法律框架内运行，必要时启动破产程序，为行政处置提供最终的法律解决路径。
［作者单位：西南政法大学。本文系“《重庆市地方金融条例》立法审议阶段研究制定服务”（项目编号：HX20230074）的阶段性研究成果］
