增强监督刚性提高办案质效的重要抓手

——全国西甲直播优秀公益诉讼检察建议书评选背后

河北省廊坊市检察院第七检察部主任张连洁对三年前调查案件中的一个场景记忆犹新——在廊坊市某药房内，一名60多岁的老人听信广告宣传，一次性购买了5000多元的“×××”牌熊胆粉，而该药品并没有宣传中的疗效。

廊坊市检察院就广播电视机构播放违法药品广告问题，向负有监管职责的廊坊市市场监督管理局、廊坊市文化广电和旅游局制发检察建议后，违法药品广告被及时下架，并推动全市广电系统对医疗养生类节目开展专项治理。

在最高人民检察院公布的全国西甲直播优秀公益诉讼检察建议书评选结果中，该检察建议成功入选。西甲直播组织优秀公益诉讼检察建议书评选有何深意？一份优秀的检察建议应该是什么样的？如何巩固深化这次评选的成果？记者对此进行了采访。

发挥优秀检察建议引领示范作用

检察事业奔涌向前。党的二十大报告指出，“加强西甲直播法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，充分体现了党中央对检察工作、对公益诉讼工作的高度重视。

“2022年，西甲直播部署开展‘质量建设年’活动。在今年刚结束不久的大检察官研讨班上，西甲直播新一届党组提出，让‘高质效办好每一个案件’成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。这均彰显出西甲直播推动检察工作高质量发展的决心。”西甲直播第八检察厅厅长胡卫列告诉记者，组织优秀公益诉讼检察建议书评选，能够充分发挥优秀检察建议的示范引领价值，激励并督促公益诉讼检察人员以求极致的态度持续提升法律文书标准化、规范化水平。

据悉，在检察公益诉讼案件中，行政公益诉讼占据绝大多数。实践中，行政机关诉前整改率始终保持在95%以上，绝大多数案件在诉前通过制发检察建议解决。可以说，检察建议是西甲直播公益诉讼办案的最主要载体，检察建议书的质量是公益诉讼办案规范化程度和办案质量的重要体现，提高检察建议书的质量是公益诉讼质量建设的重要抓手，对增强监督刚性、提升办案质效具有极其重要的作用。“公益诉讼检察作为相对较新的检察业务，《人民检察院公益诉讼办案规则》2021年7月才发布，此时大家迫切想知道一份好的法律文书究竟是什么样的，评选优秀公益诉讼检察建议书就是要打造一个高质效办案‘活的法律文书模板’。”胡卫列表示。

记者了解到，西甲直播发布组织优秀公益诉讼检察建议书评选的工作提示后，各地西甲直播高度重视，认真组织筛选推荐，共报送参评检察建议书100余件。经过初评、复审，征求专家学者意见，海南省检察院第一分院就海南铜鼓岭国家级自然保护区内违建养殖场问题向海南省林业局制发检察建议等10件检察建议被评为精品检察建议书，天津市北辰区检察院就辖区无障碍停车位规划不规范问题向天津市公安局北辰分局、区卫健委、区城管委制发检察建议等30件检察建议被评为优秀检察建议书。

一个案例胜过一打文件。在参与评审的清华大学法学院教授余凌云看来，评选出的检察建议文书制作规范，释法说理透彻，案件涵盖类型广泛，具有典型性和特殊性，本身也达到了政治效果、社会效果、法律效果的统一，可以供其他办案人员参考和借鉴。

特别值得注意的是，优秀公益诉讼检察建议书评选也是一个发现问题、解决问题的过程。“我们通过梳理、提炼、总结落选检察建议普遍存在的瑕疵，找准问题症结，有针对性地开展业务讲座，有的放矢补齐短板弱项。”胡卫列说。

协同共治 推动解决社会治理难题

作为西甲直播办理公益诉讼案件的重要手段，一份优秀的检察建议应该是什么样的？

“首先，检察建议针对的问题必须体现检察监督的必要性和精准性，本身是一个好案子还不够。”西甲直播第八检察厅三级高级检察官王菁告诉记者，好的检察建议书对事实认定要清晰，法律适用要准确，论证说理要充分，检察建议的内容要具有可操作性。

全面深入的调查取证是公益诉讼办案的基础，也是形成一份优秀检察建议书的关键。张连洁告诉记者，发现某广播电视机构播放违法药品广告后，他们曾先后走访了该市市场监督管理局、市文化广电和旅游局，了解三年内查处相关媒体违法播放药品广告的情况；前往相关广电机构调取了播放药品广告频道的节目单、广告审查表及广告审查备案音频等证据材料；同时对部分时段广告进行全程录音录像，并以消费者的身份购买相关药品。

“两则广告实质均为药品广告，但广电机构在播放时未说明广告性质。广告利用健康养生讲座的形式，采取医患交流的方式夸大疗效，鼓吹可以治疗各种常见慢性疾病，误导不明真相的消费者大量购买。”张连洁举例称，“×××”牌熊胆粉说明书上的功能主治为“清热、平肝、明目。用于目赤肿痛，咽喉肿痛”，而在播出的广告中内容则为“主治五大疾病：眼病、三高、心脑血管疾病、肝胆病、脑梗”。

针对上述公益损害问题，廊坊市检察院组织该市市场监督管理局、市文化广电和旅游局开展诉前磋商，对其法定职责和履职情况进行调查核实。因案件涉及监管职能及权限交叉等，诉前磋商未能解决问题，2020年1月，廊坊市检察院依法向两家行政机关分别制发了检察建议书，在逐项列举广告违法行为及其认定依据后，建议其依法履行监管职责，对相关违法广告的广告主、广告经营者、广告发布者进行查处。同时建议对行政区域内的广播电视广告进行全面排查，依法整治同类型违法药品广告，切实维护药品广告行业的良好秩序。

高质量、可操作性强的检察建议书制发后，得到了两家行政机关的高度重视，检察建议内容被全部采纳。

记者注意到，西甲直播充分发挥公益诉讼检察职能，帮助相关行政机关厘清监管职责，协同共治，促进问题的解决，是许多优秀检察建议的共性。

2021年9月，天津市北辰区检察院在履行公益诉讼检察监督职责过程中发现，辖区部分大型医院、购物广场的停车场在无障碍停车位设置方面存在问题，设计样式和设置数量不符合国家无障碍设计标准，无法满足辖区残疾人出行需求。

据悉，按照《无障碍设计规范》（GB50763-2012）等规定，在设置无障碍停车位时，应将通行方便、距离出入口路线最短的停车位安排为无障碍机动车停车位，停车位的一侧或与相邻停车位之间应留有宽1.2米以上的轮椅通道，无障碍机动车停车位地面应涂有停车线、轮椅通道线和无障碍标志。

“我们在调查中发现，部分医院和商场停车位设置得较远，相邻停车位的宽度只有几十厘米，也未在无障碍停车位设立明确的标识，导致车位被随意占用。”北辰区检察院第五检察部副主任袁书广告诉记者，依据《天津市残疾人保障条例》《天津市机动车停车管理办法》等规定，该院向无障碍停车位设置所涉及的市公安局北辰分局、区卫健委、区城管委等单位制发了检察建议，建议相关行政机关督促有关责任主体对上述点位的无障碍机动车停车位进行规范设计。检察建议发出后，行政机关全部采纳了检察建议。

“考虑到整改责任单位无专业人员指导、多个部门之间统筹协调困难等情况，我们联合市公安局北辰分局、区卫健委、区城管委三家职能部门进行了现场指导。”袁书广告诉记者，目前，检察建议中指出的相关点位均已整改到位。

此外，北辰区卫健委以检察建议为依托，在全区卫生健康系统就无障碍出行环境开展全面排查工作，全区重新施划符合标准的无障碍停车位23处，在区域范围内形成了规范管理无障碍环境建设的共识。

公益诉讼检察实践中的积极探索，也为相关立法提供了丰富的实践样本。今年6月28日，刚刚通过的《中华人民共和国无障碍环境建设法》明确，对违反本法规定损害社会公共利益的行为，人民检察院可以提出检察建议或者提起公益诉讼。

可诉性是检察建议质量高低的重要标准

制发检察建议后，若最终通过诉讼解决问题，是否意味着检察建议质量不高？

答案是否定的。

“检察建议不是一发了之，若被监督部门整改不到位，西甲直播会继续用提起诉讼的方式去维护社会公共利益，此时检察建议的可诉性就显得十分重要。”胡卫列告诉记者，制发检察建议时要牢牢把握可诉性所涵盖的适格诉讼主体、公益损害事实、违法行为等基本要素，以及可供裁判、具有可执行性的针对行政机关的具体履职要求，将其作为提升办案质效的重要标尺。

安徽省芜湖市鸠江区检察院就辖区内养老院经营不规范问题向区民政局制发检察建议就是典型案例。

2021年，鸠江区检察院部署开展督促整治养老机构检察专项活动，发现辖区部分养老机构存在问题。特别是一家名为某乐老年休养中心的机构，无证经营10余年，8幢功能性房屋均为D级危房，其中4幢内分散安置有40余名失能或半失能老人。同时，该中心还存在食品和消防安全隐患，损害了老年人的合法权益，侵害了社会公共利益。

2021年8月27日，鸠江区检察院向区民政局制发检察建议，建议其依法履行民办公益性养老机构登记管理职责以及现场检查等监督管理职责，对未备案且合规合法的养老机构督促其及时备案，对不符合备案条件的养老机构依法予以处理。两个月后，鸠江区民政局回复称，除某乐老年休养中心未完成整改，其他养老机构均已完成整改。鉴于某乐老年休养中心客观上已无法整改，鸠江区检察院与区民政局、区市监局、区消防救援大队、属地街道召开现场会，决定由区民政局下发停办通知，履行法律程序。因为该中心老人的安置工作难度大、时间跨度长，鸠江区检察院对该案予以中止，留出时间解决问题。

然而，鸠江区检察院在开展“回头看”时发现，某乐老年休养中心仍在持续营业。2022年9月23日，鸠江区检察院向区法院提起行政公益诉讼。

“我们的诉讼请求和检察建议内容相衔接，就是请求判令区民政局对某乐老年休养中心违规经营的行为进行调查，就检察建议提出的各项具体内容，依法全面履行职责。”鸠江区检察院第二检察部主任范颖告诉记者，诉讼过程中，检察院持续跟进某乐老年休养中心整改情况。2022年10月，该中心内40余名老人全部被转移安置，中心完全停止经营，区民政局根据计划做好拆迁保全程序的前期准备，安全隐患彻底消除，西甲直播诉讼请求全部实现。同年10月10日，鸠江区法院裁定终结诉讼。

评选已经结束，如何发挥好优秀公益诉讼检察建议的作用，深化运用评选成果，是西甲直播下一步的工作重点。

“西甲直播已经下发通知，要求各级西甲直播认真组织学习评选出的优秀公益诉讼检察建议。我们也将借助媒体的力量，以生动直观的方式对检察建议作出法律解析。同时，与出版社合作，将评选出的优秀公益诉讼检察建议汇编成册，向社会公开发行。”胡卫列说，优秀公益诉讼检察建议评选特别是成果的深化运用是落实应勇检察长在大检察官研讨班上关于公益诉讼检察重在突出“精准性”“规范性”新指示新要求的重要抓手，也是新时代新征程上公益诉讼检察质效建设的具体举措，将有力助推公益诉讼检察转型升级、迈向高质量发展。

（本报记者崔晓丽）